经过2013年5月28日、7月23日两次审议，福建省人大常委会7月25日高票通过了《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法修正案（草案）》。修正案对该办法第四十五条涉及临时用地条款进行了修订，《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》属于地方性法规，我省临时用地管理有了更加明确的法规依据。日前，省国土资源厅政策法规处负责人就《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法修正案》出台的有关问题回答了本报记者的提问。
一、为什么要修改《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十五条临时用地条款？
《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》（以下简称《实施办法》）自2000年1月1日施行以来，对规范我省土地使用管理起了重要作用。为进一步加快我省县域经济发展，2011年4月中共福建省委、福建省人民政府制定《关于进一步加快县域经济发展的若干意见》（闽委发〔2011〕3号），要求：“工程施工过程中临时占用土地的，临时用地和复垦方案由县（市）国土资源部门审批。”2011年3月出台的《土地复垦条例》（国务院令第592号）规定“能源、交通、水利等基础设施建设和其他生产建设活动临时占用所损毁的土地”由土地复垦义务人负责复垦（第十条），规定生产建设单位或者个人是土地复垦义务人和县级以上人民政府有责任组织复垦（第三条）。为落实闽委发[2011]3号文件精神，贯彻国务院令第592号行政法规，确保法制统一，适应临时用地形势发展需要，急需对《实施办法》第四十五条有关临时用地条款作相应修改。
二、为什么只修改《实施办法》第四十五条临时用地条款，而对其他条款不作修改？
这次修改只修改《实施办法》第四十五条涉及临时用地条款，而对其他条款不作修改，主要出于以下几个方面的考虑：
（一）贯彻落实国务院令第592号行政法规和闽委发〔2011〕3号文件需要。这两个文件非常重要，也都涉及临时用地问题，完善临时用地管理是国土资源主管部门当前急需明确和解决的问题，也是避免法规政策之间发生冲突、确保法制统一的必然措施。
（二）适应《中华人民共和国土地管理法》修订需要。土地管理法修订已列入本届全国人大常委会的立法计划，且已经过第一次审议，土地管理法修订必然涉及土地管理的诸多问题，而且有些问题还没有定论，尚在协调论证中，对以后通过的土地管理法修正案会修改什么条款、如何修改、增加什么内容，目前还不清楚，也没有把握，土地管理法修正案通过后可能需要修订我省配套的地方性法规，因此，在上位法对临时用地的规定已经明确情况下，我省地方性法规可作进一步规定，及时修改我省地方性法规临时用地条款；其他条款可以在土地管理法修正案通过再进行研究、修订，避免可能出现频繁修订同一法规条款的情况，为下一步修订《实施办法》其他条款留下空间。
（三）有立法先例。法律法规修订过程中，修改、删除或增加一条的情况是常有的，税收征收管理法、城市房地产管理法、土地管理法等都曾经作过类似的修订。《实施办法》第四十五条集中规定了临时用地批准权限、程序、补偿标准等内容，从立法技巧上说，相对便于修改，不致于出现与其他条款的修改存在矛盾。也正因此，原《实施办法》第四十五条第二款“临时用地使用城市规划区内的土地，在报批前，应当经城市规划行政主管部门同意”没有作修改。《中华人民共和国城乡规划法》自2008年1月1日起施行，《中华人民共和国城市规划法》同时废止。如果将这一款中的“城市规划行政主管部门”修改为“城乡规划行政主管部门”是符合城乡规划法要求的，但又会造成与《实施办法》第四十三条“城市规划行政主管部门”的表述不一致，如对此均作修改，又不符合这次只修改临时用地条款的要求，因此这一内容不予改动。其中“土地行政主管部门”没有修改为“国土资源主管部门”也是这样理由。
三、修改的主要内容是什么？
（一）增加编制土地复垦方案内容
《土地复垦条例》第十一条规定：“土地复垦义务人应当按照土地复垦标准和国务院国土资源主管部门的规定编制土地复垦方案”，第十三条第二款规定：“土地复垦义务人未编制土地复垦方案或者土地复垦方案不符合要求的，有批准权的人民政府不得批准建设用地，有批准权的国土资源主管部门不得颁发采矿许可证”。据此规定，为切实保护耕地，加强土地复垦管理，提高土地利用效益，《实施办法》第四十五条增加一款：“临时用地的单位或者个人应当按照规定编制土地复垦方案，未编制土地复垦方案或者土地复垦方案不符合要求的，市、县人民政府土地行政主管部门不予批准临时用地”。
此外，考虑到我省重点项目建设的实际情况，临时用地恢复原貌难以操作，且土地复垦方案对土地复垦应当达到的质量有具体要求，因此，将原第五款中的“负责清理、整治，恢复土地原貌”修改为“按照土地复垦方案执行”。
（二）改变占用耕地审批权限
《实施办法》第四十五条第一款关于“用地单位和个人应当向市、县人民政府土地行政主管部门申领临时用地许可证”的规定明确了临时用地审批权限在市、县人民政府土地行政主管部门。《实施办法》第四十五条原第三款则对临时占用耕地的审批权限作了相对严格的规定，而闽委发〔2011〕3号文件不分是否占用耕地，工程施工过程中临时占用土地的，临时用地和复垦方案均由县（市）国土资源部门审批。这些年来，全省各级政府层层签订耕地保护目标责任状，每年确定耕地保护任务，并加强对保护耕地目标责任的考核，保护耕地机制已经比较完善，对有效保护耕地起到了积极作用。从实践情况看，由县级人民政府及其有关主管部门为主承担保护耕地任务，上级政府负责督促检查，落实责任，批准权与监督权分离，对包括严格控制临时占用耕地在内的耕地保护所起的作用更大，效果更好。因此，为与我省经济社会发展情况相适应，按照闽委发〔2011〕3号文件精神，《实施办法》修正案对《实施办法》第四十五条第一款不作修改，原第三款予以删除。
（三）删除临时使用土地补偿费有关规定
《实施办法》第四十五条第四款对临时使用国有土地、集体土地分别规定了补偿费标准的内容。考虑到临时用地批准权下放，临时使用国有土地补偿费的具体标准由省人民政府规定已无必要。为使相应的补偿标准制定权与临时用地批准权相协调，并与土地管理法第五十七条“按照合同的约定支付临时使用土地补偿费”规定相一致，《实施办法》修正案删除第四十五条第四款中的“临时使用国有土地补偿费的具体标准由省人民政府规定；临时使用农民集体所有土地补偿费的具体标准参照国有土地补偿费的标准在合同中约定”，同时增加了土地管理法第五十七条的相关内容，即“并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费”。
（四）增加监督检查要求
“对临时用地必须加强监管”，审议草案时，大多数委员有这样的看法，这也是临时用地复垦工作能够到位的保证。同时考虑到土地管理法及其实施条例、《土地复垦条例》、《实施办法》相关条款对未尽复垦义务的已有比较具体的规定。因此，修正案一审后，在原第五款后增加了“市、县人民政府土地行政主管部门应当加强监督检查；对未严格按照复垦方案执行的，依据有关法律、法规的规定处理”这一原则性规定。
四、修改过程中争议的地方主要有哪些？
（一）“市、县”没有修改为“县（市）”问题
《实施办法》修改稿在省政府法制办公室、省人大常委会专门委员会及省人大常委会协调论证和审议过程中，有的同志提出，省委文件规定是“临时用地和复垦方案由县（市）国土资源部门审批”，而法规修改稿中仍保留“市、县”表述是否合适问题。《实施办法》原第四十五条对临时用地实行省、市、县三级土地行政主管部门批准制度。闽委发〔2011〕3号文件将原由上级土地行政主管部门批准的临时占用土地权限不论地类一律下放给县（市）国土资源部门行使。根据《国务院关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》（国发[2004]12号），2004年我省国土资源行政管理体制调整后，市辖区国土资源主管部门改为国土资源分局，为设区市国土资源主管部门的派出机构，没有独立行政管理权，不能以其名义作出行政许可，市辖区内的临时用地使用需要由设区市土地行政主管部门批准，市辖区外的临时用地不论是否使用耕地均由县（市）国土资源部门批准。因此，《实施办法》第四十五条相关条款中仍保留“市、县”规定，没有修改为“县（市）”。
（二）县级以上人民政府土地行政主管部门认为需要依法办理审批手续的其他临时用地问题
这是《实施办法》第四十五条第一款第（三）项规定，在省人大常委会审议过程中，有的委员提出，这样规定赋予土地行政主管部门太多的自由裁量权，可能导致权力的滥用。与此不同的看法认为：1、临时用地关键在复垦。《土地复垦条例》赋予县级以上人民政府国土资源主管部门对土地复垦工作的监督检查职责，如第八条、第十七条，保留第（三）项，使临时用地许可主体与监督管理主体相对应，体现“谁许可、谁监督”的行政许可原则，确保许可权与监督权相一致。2、避免出现管理上的空白。现行法律规定的临时用地范围只包括建设项目施工和地质勘查所需要的临时用地。实际工作中，临时性取土、采矿用地，未固化的畜牧、养殖设施用地等都要临时用地，现行法律没有穷尽临时用地情形，由地方性法规赋予县级以上人民政府国土资源主管部门一定的认定权，有利于保护耕地，管理好土地，否则会出现临时用地认定上的空白。3、确保现行法律责任条款之间的衔接。土地管理法实施条例第三十五条、《实施办法》第五十三条第二款，对临时用地违法责任作了规定。如果对现行法律规定的建设项目施工和地质勘查以外的临时用地问题没有作出规定，不仅出现管理上的空白，在适用法律责任上，究竟按非法占用土地处理还是按照违反临时用地条款规定处理，将无法确定。按非法占用土地处理还是按照违反临时用地条款规定处理，对当事人承担的法律责任结果是不同的。立法机关采纳了后一种意见，对此内容不作修改。
（三）关于保护耕地问题
省政府报送省人大常委会的《实施办法》修正案议案中，删除了《实施办法》第四十五条第三款即：“严格控制临时占用耕地。占用耕地面积二千平方米以下的，应当报地区行政公署或者设区的市人民政府土地行政主管部门批准；占用耕地面积二千平方米以上的，应当报经省土地行政主管部门批准，并按本条第一款、第二款规定办理审批手续”。有的委员提出，十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策，尽管临时占用耕地的批准权下放，但强调严格控制临时占用耕地是必要的。立法机关采纳了这一意见，将原第三款修改为“临时用地使用耕地的，市、县人民政府土地行政主管部门应当严格控制”，并将条款调整至原第二款前。
（四）关于无法复垦问题
省政府报送《实施办法》修正案议案时，在原第五款后增加“对确实无法复垦的临时用地，用地单位或者个人应当按当地同类地征收补偿标准支付费用，但不改变土地所有权性质”的表述。这一规定在省人大常委会专门委员会及常委会审议时，都是最受关注的问题，5月29日《福建日报》以“一条条款，热议半小时”为题报道了省人大常委会审议时对这个条款的热烈讨论。实践中，临时用地无法复垦的情况确实存在，而且还占相当大的比例，对确实无法复垦的临时用地问题进行规范、引导，是必要的也是应予及时解决的。规定如何处理临时用地无法复垦的情况，符合实际情况，但考虑到土地管理法及实施条例对“确实无法复垦”没有规定、兄弟省份也没有经验可供借鉴，而且这样规定容易生产误导，可能会造成部分施工单位和个人认为只要按标准缴纳了补偿费就可以不复垦，这不仅违背设定临时用地法律制度的初衷，也不利于耕地占补平衡制度和土地保护制度的落实，经反复研究，立法机关最后删去了拟增加的这一内容。
五、如何贯彻落实好修正案？
（一）积极学习宣传。为做好《实施办法》第四十五条涉及临时用地条款的修改，省国土资源厅积极配合省政府法制办公室、省人大常委会专门委员会严格按照立法程序开展工作，《实施办法》修正案的通过，凝聚着立法机关的努力、智慧和支持，对确保法制统一，进一步规范临时用地管理工作，有着重要意义。全省国土资源主管部门要认真组织学习，大力宣传，交流临时用地管理过程中的工作体会，不断总结完善工作方法。
（二）认真贯彻执行。要准确理解和把握临时用地的法规规定，不折不扣地贯彻执行，确保临时用地管理工作规范有序。对于工作中可能还会出现疑问的几个问题，在这里谈些个人看法：
1、由于我省国土资源管理体制的现有规定和实际情况，修正案中“市、县”的“市”既包括县级市，也包括设区的市，要注意与闽委发〔2011〕3号文件相关规定保持衔接。
2、临时用地能否占用基本农田，《基本农田保护条例》（国务院令第257号）第十七条“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。”据此，我们认为，临时用地能不能占用基本农田关键就在于能否便于复垦，只要不是堆放固体废弃物和其他会导致基本农田功能丧失的用地活动，临时用地是可以占用基本农田的。至于如何界定“便于复垦”，则可以根据实际情况确定，如混凝土搅拌，土壤成板块硬化，复垦成本大，不应占用基本农田，堆放钢筋材料、临时工棚等容易搬移，也便于复垦，应当允许。
3、复垦保证金（复垦押金）问题，有些市、县，为了确保临时用地期满后复垦到位，要求用地单位缴纳复垦保证金或复垦押金，复垦保证金或复垦押金实际上成为复垦费用的组成部分。《土地复垦条例》第十八条规定，土地复垦费的具体征收使用管理办法，由国务院财政、价格主管部门商国务院有关部门制定。在国家土地复垦费征收使用管理的文件没有出台之前，要按照《土地复垦条例实施办法》（国土资源部令第56号）有关土地复垦费用的相关规定处理。
（三）完善配套规定。《实施办法》修正案有增加的内容，也有删除的内容，需要完善配套规定。省国土资源厅将对2002年4月印发的《福建省临时用地管理办法（试行）》（闽国土资文[2002]68号）进行实施后评估，根据评估结果予以修改完善。市、县可以根据实际情况制定临时用地土地补偿标准和相关配套规定，以进一步完善法规体系。